Pembinaan dan Pengawasan

Hubungan Pemerintah Pusat dan Daerah di Bidang Pengawasan

            Pada dasarnya kegiatan pengawasan ditujukan sebagai proses pemantauan terhadap pelaksanaan kerja, pemantauan terhadap pelaksanaan kebijakan, dan pemantauan terhadap hasil kerja bahkan dapat juga mendeteksi sejauhmana telah terjadi penyimpangan dalam pelaksanaan kerja tersebut. Selain itu fungsi pengawasan pun lebih ditujukan untuk menghindari adanya kemungkinan penyelewengan atau penyimpangan atas tujuan yang akan dicapai. Dalam kaitannya dengan keuangan, pengawasan ditujukan untuk menghindari terjadinya korupsi, penyelewengan, dan pemborosan anggaran. Ditinjau dari hubungan pusat dan daerah dalam kerangka otonomi, pengawasan merupakan “pengikat” kesatuan agar kebebasan otonomi tidak bergerak jauh dengan kata lain untuk kontrol kebebasan berotonomi. Bentuk pengawasan dapat berupa pengawasan represif dan preventif. Pengawasan tersebut dalam kronologi perundang-undangan ada yang secara tegas mengatur ada pula yang belum mengaturnya. Dalam UU terdahulu yaitu UU No.1 tahun 1945 tidak (belum) mengatur pengawasan, baik represif maupun preventif. UU No.22 Tahun 1948 menentukan wewenang pengawasan represif ada pada presiden. UU No. 5 Tahun 1974 tidak mengatur dengan tegas organ pemerintahan yang berwenang melakukan pengawasan represif.

Pengawasan dalam bentuknya yang represif dan preventif tidak secara tegas dijelaskan dalam UU No. 32 tahun 2004, hanya saja ditemukan/disebutkan dalam pasal 218 bahwasanya pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah menurut ketentuan pasal 218 UU No. 32 tahun 2004, dilaksanakan oleh Pemerintah yang meliputi:

a. Pengawasan atas pelaksanaan-urusan pemerintahan di daerah;

b. Pengawasan terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah.

Untuk pengawasan penyelenggaraan pemerintahan secara nasional dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah  untuk kabupaten/kota dikoordinasikan oleh Gubernur. Pengawasan penyelenggaraan pemerintahan desa dikoordinasikan oleh Bupati/Walikota. Bupati dan walikota dalam pembinaan dan pengawasan  dapat melimpahkan kepada camat.

Pembinaan atas penyelenggaraan pemerintah daerah dilaksanakan oleh pemerintah pusat. Koordinasi dilakukan secara berkala pada tingkat nasional, regional dan provinsi. Pemberian pedoman dan standar mencakup aspek perencanaan, pelaksanaan, tata laksana, pendanaan, kualitas, pengendalian dan pengawasan, pemberian  bimbingan, sipervisi dan konsultasi dilaksanakan secara berkala dan sewaktu-waktu, baik secara menyeluruh kepada seluruh daerah maupun kepada daerah tertentu sesuai dengan kebutuhan.

Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah dilaksanakan oleh pemerintah (pusat) yaitu oleh aparat pengawas intern pemerintah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Dalam hal ini pemerintah berkewajiban memberikan penghargaan dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah (Pasal 185 UU No 33 Tahun 2004). Sedangkan sanksi diberikan pemerintah dalam rangka pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sanksi dapat diberikan kepada pemerintahan daerah, kepala daerah atau wakil kepala daerah, anggota DPRD, perangkat daerah, PNS daerah, dan kepala desa. Hasi lpembinaan dan pengawasan digunakan sebagai bahan pembinaan selanjutnya oleh pemerintah dan dapat digunakan sebagai bahan pemeriksaan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah secara nasional dikoordinasikan oleh Mendagri. Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota dikoordinasikan oleh gubernur. Pembinaan dan pengawasan untuk penyelenggaraan pemerintahan desa dikoordinasikan oleh Bupati/Walikota. Bupati dan walikota dalam pembinaan dan pengawasan dapat melimpahkannya pada camat. Pedoman pembinaan dan pengawasan yang meliputi standar, norma, prosedur, penghargaan dan sanksi diatur dalam peraturan pemerintahan

Pembinaan dan pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah upaya yang dilakukan oleh pemerintah dan atau gubernur selaku wakil pemerintah di daerah untuk mewujudkan tercapainya tujuan penyelenggaraan otonomi daerah. Dalam rangka pembinaan oleh pemerintah, menteri dan pimpinan lembaga pemerintah nondepartemen melakukan pembinaan sesuai dengan fungsi dan kewenangan masing-masing yang dikoordinasikan oleh Mendagri untuk pembinaan dan pengawasan provinsi serta oleh gubernur untuk pembinaan dan pengawasan kabupaten/kota.

Pengawasan atas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah proses kegiatan yang ditujukan untuk menjamin agar pemerintah daerah berjalan sesuai dengan rencana dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengawasan yang dilaksanakan oleh pemerintah terkait dengan penyelengaraan urusan pemerintahan dan utamanya terhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah. Dalam hal pengawasan terhadap rancangan peraturan daerah dan peraturan daerah, pemerintah melakukan dengan dua cara yaitu:

1.    Pengawasan terhadap rancangan peraturan daerah (Raperda) yaitu terhadap rancangan peraturan daerah yang mengatur pajak daerah, retribusi daerah, APBD, dan RUTR sebelum disahkan oleh kepala daerah, terlebih dahulu dievaluasi oleh Mendagri untuk Raperda Provinsi dan oleh gubernur terhadap Raperda kabupaten/kota. Mekanisme ini dilakukan agar pengaturan tentang hal-hal tersebut dapat mencapai daya guna dan hasil guna yang optimal.

2.    Pengawasan terhadap semua peraturan daerah di luar yang termasuk dalam angka 1, yaitu setiap peraturan daerah wajib disampaikan pada Mendagri untuk provinsi dan gubernur untuk kabupaten/kota untuk memperoleh klarifikasi. Terhadap peraturan daerah yang bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan yang lebih tinggi dapat dibatalkan sesuai dengan mekanisme yang berlaku.

Sedangkan untuk optimalisasi fungsi pembinaan dan pengawasan, pemerintah dapat menerapkan sanksi kepada penyelenggara pemerintahan daerah apabila ditemukan adanya penyimpangan dan pelanggaran oleh penyelenggara pemerintahan daerah tersebut

Dari berbagai ketentuan yang diatur dalam pasal-pasal tersebut dapat dipahami bahwasanya dalam era otonomi daerah dewasa ini, pengawasan yang diterapkan adalah jenis pengawasan preventif dan represif. Pengawasan yang dimaksud dapat dirumuskan sebagai berikut:

1.    Pengawasan preventif

Khusus dilakukan untuk Peraturan Daerah yang menyangkut pajak daerah, retribusi dan tata ruang (RUTR).

2.    Pengawasan represif

Pengawasan ini dilakukan terhadap kebijakan yang ditetapkan di daerah. Misalnya terkait dengan Peraturan Daerah dapat diperhatikan pada pasal 145, UU Nomor 32 tahun 2004. Pasal tersebut berisi penjelasan sebagai berikut “Perda disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7 (tujuh) hari setelah ditetapkan. Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Pemerintah. Keputusan pembatalan Perda yang dimaksud di atas, ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lama 60 (enam puluh) hari sejak Perda tersebut diterima. Selanjutnya, paling lama 7 (tujuh) hari setelah keputusan pembatalan, maka kepala daerah harus memberhentikan pelaksanaan Perda dan DPRD bersama Kepala Daerah mencabut Perda yang dimaksud.

Dalam hal atau apabila provinsi/kabupaten/kota tidak dapat menerima keputusan pembatalan Perda dimaksud, dengan alasan yang dapat dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan, kepala daerah dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung. Dan apabila  keberatan kepala daerah dapat diterima sebagian atau seluruhnya, putusan Mahkamah Agung tersebut menyatakan bahwa Peraturan presiden menjadi batal dan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum. Dan jika kemudian Pemerintah tidak mengeluarkan Peraturan Presiden untuk membatalkan Perda seperti tersebut di atas, Perda dimaksud dinyatakan berlaku.”

Kondisi pembinaan dan pengawasan menunjukkan indicator sebagai berikut:

1.     Sulitnya sinkronisasi pengawasan internal (Bawasda, Irjen, BPK) dan pengawasan external (BPK) sehingga membingungkan daerah karena terjadinya tumpang tindih pengawasan oleh instansi pengawas yang berbeda

2.    Elit daerah enggan untuk memfasilitasi terbangunnya social control (3). Banyaknya jenis laporan yang harus disiapkan Pemda dengan substansi yang sama namun format yang berbeda-beda, sehingga menyulitkan dan cenderung tidak efisien

3.    Aparat kepolisian dan kejaksaan sering melakukan penyelidikan dan penyidikan terhadap perangkat daerah tanpa kordinasi dengan instansi pengawasan daerah (bawasda)

4.    Kontrol legislatif (DPRD) sering kurang ditindak lanjuti dan tidak ada mekanisme yang jelas antara kontrol DPRD dengan kontrol yang dilakukan oleh aparat internal Pemda (Bawasda)

5.    Tidak terdapat mekanisme "interface" yang jelas antara pembinaan umum yang dilakukan oleh Kementerian Dalam Negeri dengan pembinaan teknis yang dilakukan oleh Kementerian/LPNK Teknis terhadap Daerah. Akibatnya Kementerian/LPNK tehnis sulit masuk ke Daerah dan proses supervisi dan fasilitasi Pusat menjadi terhambat. Sedangkan Kemdagri tidak mempunyai kemampuan untuk masuk ke pembinaan teknis. Kondisi tersebut menyebabkan terlantarnya pelayanan-pelayanan publik yang memerlukan fasilitasi teknis dari Kementerian/LPNK. Terjadinya penelantaran terhadap PLKB dan Penyuluh Pertanian adalah bentuk dari proses penelantaran oleh daerah dan lemahnya supervisi dan fasilitasi atau pemberdayaan Pusat terhadap otonomi daerah. Terjadinya kasus busung lapar adalah salah satu contoh dari kondisi tersebut.

Sejak reformasi telah muncul kegamangan di tingkat Pusat bagaimana hubungan Binwas Pusat terhadap daerah. Banyak pejabat di Pusat beranggapan kalau urusan sudah di otonomikan, maka lepaslah tanggung jawab Pusat dan beralih menjadi tanggung jawab daerah untuk sepenuhnya atas urusan yang di desentralisasikan tersebut. Inilah pendapat yang salah dan sikap ini juga yang menjadi salah satu sebab terjadinya proses pembiaran oleh Pusat terhadap daerah. Daerah dengan persepsinya msing-masing akan melaksanakan urusan tersebut sesuai dengan keinginan mereka. Dalam kondisi lemahnya civil society di daerah maka pembiaran tersebut akan mengakibatkan mal-administrasi. Akibat dari mal-administrasi tersebut dijadikan argumen oleh Pusat untuk menarik kembali kewenangan tersebut dengan alasan daerah belum mampu melaksanakannya.

Dalam Pasal 4 (1) UUD 1945 secara eksplisit dinyatakan bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD. Ini berarti tanggung jawab akhir pemerintahan ada ditangan Presiden (the ultimate responsibility lies upon the President). Kalau terjadi kelaparan di Yakuhimo (Papua), maka tanggung jawab akhir ada di Presiden sebagai penangung jawab kekuasaan eksekutif. Untuk itu adalah menjadi tanggung jawab Presiden melalui menteri-menteri sebagai pembantunya untuk melakukan binwas terhadap daerah agar mampu menjalankan otonominya secara optimal. Untuk itu adalah tidak beralasan kalau Kewmenterian/LPNK melakukan proses pembiaran terhadap daerah. Persoalannya adalah bagaimana menciptakan ”interface” antar Kementerian dalam melakukan binwas terhadap daerah. Mendagri bertanggung atas binwas yang besifat umum sedangkan Kementerian/LPNK tehnis bertanggung jawab atas binwas tehnis. Harus disusun mekanisme kordinasi antara binwas umum dan binwas tehnis.

Pengawasan dan pembinaan ialah salah satu elemen yang membentuk Pemerintahan Daerah. Argumen dari pengawasan adalah adanya kecenderungan penyalah-gunaan kekuasaan sebagaimana adagium dari Lord Acton yang menyatakan bahwa "power tends to corrupt and absolute power will corrupt absolutely". Untuk mencegah hal tersebut maka elemen pengawasan mempunyai posisi strategis untuk menghasilkan pemerintahan yang bersih. Berbagai isu pengawasan akan menjadi agenda penting seperti sinerji lembaga pengawasan internal, efektifitas `pengawasan eksternal, pengawasan sosial, pengawasan legislatif dan juga pengawasan melekat (built in control).

Dalam konteks pembinaan adalah berbagai fasilitasi yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat terhadap pemerintahan daerah agar Pemda dapat menjalankan otonominya

secara efektip, efisien, ekonomis dan akuntabel.

Setiap perubahan kebijakan desentralisasi pada dasarnya akan berpengaruh terhadap ketujuh elemen dasar tersebut. Ketika pemerintahan nasional dikelola secara sentralistik pada masa Orde Baru, ketujuh elemen dasar tersebut sangat dipengaruhi oleh kebijakan dan intervensi Pusat. Setelah reformasi, daerah mempunyai diskresi yang tinggi dalam pengelolaan ketujuh elemen dasar tersebut. Namun seluas apapun otonomi daerah di Indonesia, penyelenggaraannya

tetap dalam koridor Konstitusi UUD 1945 dan Negara Kesatuan Republik Indonesia

(NKRI).